上海市政府新闻办今天（8月18日）召开新闻发布会，介绍近日编制出台的《上海市韧性安全城市建设“十五五”规划》（以下简称《规划》）。
《规划》以“公共安全治理模式向事前预防转型”为主线，系统部署未来五年超大型城市韧性安全的建设路径。《规划》提出，到2030年，上海将全面建成国内领先、国际一流的韧性安全城市。
围绕这一目标，《规划》设置了13项主要指标，其中5项约束性指标备受关注：极端风雨天气预警准确率从2025年的83%提升至2030年的90%以上，预警提前量从41分钟提升至50分钟以上；极端高低温过程预报准确率从75%提升至88%以上，预报提前量从3.5天提升至5天以上；海域2.0级以上地震监测能力从海岸线50公里内扩展至100公里内；应急避难场所人均有效避难面积从1.6平方米增至1.7平方米以上；单位生产总值生产安全事故死亡率须从0.007人/亿元降至0.006人/亿元以下。
增强空间承载能力
近期影响上海的台风“白海豚”，是对城市韧性的一次“大考”。据气象部门信息，从8月8日8时到8月11日8时，全市平均雨量268.5毫米。8月9日8时到8月10日8时，徐家汇站降雨量316.1毫米，为徐家汇站有降水记录以来，日降水量的最大值。如此强度的降水历史罕见，给广大市民群众的工作生活带来了很大的影响，让人们认识到韧性安全城市建设的极端重要性。
每座城市都有自己的特点，建设韧性安全城市必须因地制宜。目前，上海的城市发展进入存量提质、结构优化的转型期，需要通过空间资源的系统重构来化解多重风险叠加带来的压力。《规划》因此将“增强空间承载能力”列在七个主要任务的首位。
上海市规划资源局副局长孙珊介绍，《规划》从三个层面“增强空间承载能力”。首先是强调长三角区域的联动，建立由沿海防护带、区域防洪通道、生态屏障、重要湖库节点组成的涉水安全风险联防网络，其中，吴淞江工程等流域骨干工程是重中之重，它们建成后将补齐长三角区域防洪短板，全面提升防汛除涝能力。大都市区域的粮食安全和整体生态安全也不容忽视，《规划》提出统筹上海域外农场发展空间，重点推进农业生产项目、涉农产业项目、基础设施建设项目及林网改造、河道整治等生态类项目的落地。
第二是聚焦上海市域层面，《规划》重点提到了三个要推进的项目：滨江临海沿湾超级生态堤、黄浦江流域高品质生态治理、生态复合空间综合整治修复。滨江临海沿湾超级生态堤能把堤岸防洪功能与环境提升、市民休闲功能有机融合起来，构筑韧性的海岸带。黄浦江流域高品质生态治理涉及黄浦江沿线生态缓冲带建设、湿地修复、岸线清理复绿等工作。生态复合空间综合整治修复工程将打造一批可调蓄雨洪的林湿空间，既能作为大都市的“蓄水池”“防汛墙”，又能丰富城市生态，为市民提供日常的游憩空间。
第三是完善重点功能区的韧性保障能力。《规划》将虹桥国际中央商务区及周边地区、东方枢纽国际商务合作区及周边地区、大零号湾及周边地区、大吴淞地区等列为重点战略地区，将科学适度提高设计标准和建设标准，高标准、高水平推进规划布局和韧性空间与基础设施建设。对主城核心区，主要通过城市更新，盘活利用存量空间资源，深化地上、地表、地下的空间平急复合利用。对中外环周边地区，强化布局应急物资库、应急救援基地、应急避难场所和消防救援场所。对五个新城，主要加强应急避难和物资保供设施配置。
提升设施防御水平
城市生命线工程是维系城市运转的核心支撑。随着早年投用的地下管网、桥梁隧道等设施陆续进入老化衰退周期，《规划》对供水、排水、电力、油气、交通、通信等关键基础设施作出系统性部署。
上海市住房和城乡建设管理委员会副主任马韧介绍，“十五五”期间，上海将从强化系统韧性保障、加强基础设施更新改造、强化全生命周期运维这三个方面来提升关键基础设施和房屋建筑风险防御水平，基本实现“大灾不停摆，小灾不扰常，日常不断档”。
在供水保障方面，上海将建成原水西环线等原水系统连通工程，聚焦用水困难、水质投诉、管材落后等问题，滚动实施老旧供水管网改造。
在防汛防涝方面，将持续推进吴淞江工程（上海段），完成黄浦江中上游堤防防洪能力提升工程（二期），建设黄浦江挡潮闸，推进北横河、外环运河、浦南东片南排通道等骨干河道综合整治和水利片外围除涝泵站建设。
在电网建设方面，将加强500千伏主网架，优化220千伏分区电网结构，构建智慧灵活配电网，提高中心城区及重点区域供电可靠性。
在油气供应方面，将完善南北互济油品供应体系，提升上海液化天然气接卸能力和天然气主干网供应能力，实施老旧天然气管道及设施优化改造安全提升工程。
在交通设施方面，将开展交通基础设施脆弱性评估，强化在役设施预防性养护，有序推进桥梁、隧道更新改造，持续推进内环高架年轻化综合改造。
在通信服务方面，将加快“双万兆”通信网络部署应用，完善“城市神经元系统”，提升沿江沿河区域、重要国省干线通信网络覆盖水平，加强公众通信网络容灾备份体系建设，储备超级基站和低频基站资源。
提升社区的韧性安全水平也是关系民生的一个重要举措。马韧介绍，“十五五”期间，上海将根据房屋体检和专项评估结果，有针对性地排查安全结构隐患或高坠隐患，对于居民意见反映突出、改造需求迫切的各类老旧小区，分批逐步纳入改造计划。同时，持续推进不成套职工住宅改造，引导支持老旧电梯更新，分级分类推进城镇房屋抗震加固，提升老旧住宅高层建筑消防设施完好率，并加强房屋建筑雷电防护装置安全管理。
“十五五”期间，上海还将盘活城市低效和闲置资源，新建一批“平急两用”公共基础设施，深入开展早期人民防空工程分类处置，稳步推进地下公用空间复合利用，加强轨道交通设施与人民防空工程的结合，逐步构建互连互通的地下防护网络。
强化应急处置能力
“城市韧性安全，防是上策，但仅靠‘防’还不够。迅速响应、有力救援、快速恢复，才是对韧性安全的真正检验。”上海市应急管理局局长刘斌介绍，《规划》在应急处置领域作出一系列针对性部署。
预警要更快、更准。《规划》提出，全面推广物联网、北斗导航、光纤传感等新型监测技术，让城市对台风、暴雨、地震等灾害的感知更加敏锐。上海还将推进200米及以上超高层建筑强震动监测系统建设，试点开展关键基础设施和房屋建筑风险研判与应对“一图一表一库”建设，让每一栋高楼、每一条管道的风险底数清晰可查。预警信息发布将更加智能——分级分类、精准推送，并建立直达基层社区的“叫应”机制，确保预警“发得出、有人接、有响应”。刘斌表示，上海正在完善气象灾害防御直通车机制，建立预警信息分级分类智能发布系统，当出现突发事件时，全网短信发布时间已由7—8小时压缩到2小时以内。
指挥要更灵活流畅。《规划》提出，持续建强6个市级专项指挥部，完善市、区、街镇三级应急指挥体系。值得关注的是，数字孪生指挥场景、移动指挥平台、智能化应急指挥功能模块将被开发应用，这意味着未来指挥人员可以在虚拟场景中推演灾情演变，在现实中作出更精准的决策。一旦发生突发事件，信息报告、会商研判、指挥协调将更加扁平高效。
救援要更强、更专业。消防救援队伍将全面加强现代化建设，建强高层建筑、轨道交通、水域等消防专业队伍。航空救援数字化平台的推进，则为城市增添了“空中力量”。社会应急力量和基层队伍也被鼓励参与，形成“综合+专业+社会”的立体救援格局。
保障要更充足有韧性。《规划》专门提出，要强化应急物资“一网统管”建设，实现基层应急物资储备数字化管理全覆盖。针对断路、断电、断网等极端情况，《规划》专门要求强化关键通信装备配备、冗余备份和抗毁加固建设，确保“三断”情况下指挥不掉线、救援不中断。
灾后恢复同样重要。从自然灾害调查评估、流行病学调查，到灾情核查、损失评估、保险理赔，《规划》建立了全链条制度安排。灾后复盘研究与恢复重建机制也将进一步完善，推动每一次灾害过后，城市在民生、产业、设施、服务等方面都能提升。
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